在土地制度改革方面，方案提出，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，收缩政府征地范围；对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。这一方案指出农村集体土地入市，小产权房有条件转正，基于此，有观点认为农民或将因此而受益。

  据了解，我国现行的土地制度中规定，建设用地涉及农村集体土地的，都须由政府征收后转化为建设用地，再由政府向市场垄断供应土地，政府从中获得土地出让金。这样的方式既是地方土地财政的核心组成部分，也使地方政府从中获得了大量的信贷资金，土地渐渐成为获得财富的主要来源，随之而来的就是越来越多的地方将土地作为发展经济的主要路径。大量的城镇化建设、大量的农村土地变为城镇用地，虽然让地方经济有所增加，但也有不可忽略的局限性存在。

  “383”改革方案，将深化土地制度改革、农村集体土地入市交易等内容作为重点改革的对象，这是顺应发展而得来的结果。众所周知，房地产经济是我国经济的主要组成部分，对我国的经济发展有着极为重要的拉动作用，那么解决这方面出现的顽疾也就变得重要起来，对房地产的改革亦是迫在眉睫。

  土地集体入市，以及小产权房的有条件转正，这些内容的目标都是建立一种土地权利平等、市场统一、增值收益公平的土地制度，这不仅有望让农民获利，也有望促进土地利用方式和经济发展方式的转变。

  现有土地制度的缺陷

  我国现行《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”建设用地必须向政府申请使用国有土地，这也就意味着地方政府可以将土地作为一项经济收入，而随着房地产的发展、城镇化的推进等，土地收入也就越来越成为地方政府发展经济的主力军，越来越多的地方走上了利用土地发展经济的道路。

  尽管我国经常出台针对土地征收、建设用地以及土地供给等的管控政策，然而，土地收益是支撑地方财政收入的主要来源这一事实依旧没有改变。随着房地产经济的不断发展，并成为推动经济的主要作用力，要改变土地利用方式、改变政府对土地收益的态度就成为难事，征地问题凸显。

  而且有些地方，为了增加收入，将地价降低，甚至出现零地价的现象，这些都是现存的土地问题，亟需解决。

  另外，由于我国土地市场存在着用途管制和所有制管制，土地供应弹性很小，无法及时跟上市场需求，加上政府垄断供应土地和招拍挂的地价竞价制度，这就有可能导致土地市场价格一轮一轮地上涨，地价不断上涨，不可避免地就会带动房价上涨。

  这就对房地产产生了一定的冲击，有可能引发房地产市场紊乱，而一旦房地产市场紊乱了，也扭曲了土地市场和房产市场的价格。房价的上涨又会造成房产刚性需求者的购买力下降，引发一系列的问题。

  据报道，党的十七届三中全会围绕征地这一问题，就曾提出“同地、同权、同价”、“建立城乡统一土地市场”的指导思想。然而，这些方针政策却一直未能在各个地方得到实施和实现，土地依然是支撑经济的主要支柱。

  此前有报道称，国土部官员指出，国家不断推出的土地新政被大打折扣，多征滥用的现象比较突出，当前存在以计划经济的方式实行市场经济环境下的土地征收，导致土地所有权定价机制的不合理。

  土地制度应该与经济体制同步发展，才能相得益彰，共同推动经济发展。我国的经济体制改革不断在深化，而对被征地农民的补偿安置却与经济发展水平相异，难以使农民经济水平有所提高。

  另外，与征地有关的各种制度与机制也有待完善，缺乏对征地农民的救济机制，易引发社会问题，这是不容忽视的。由于土地收益分配主要倾向于政府，而被征地农民所获甚少，由此就诱发了一系列关于拆迁和圈地的群体性事件。

  由于土地制度的现状所表现出来的一些不足，导致了土地市场利用以及房地产方面的一些问题出现。可以看到，我国近些年来的房价快速上涨，远远超过了购房者的购买能力。在此情况下，名为“小产权房”的房产出现了，因为其价格低，而受到购房者的争相购买。

  那么何为小产权房呢？也就是在农民集体土地上建设的、没有经过地方政府征地出让程序的、没有缴纳土地出让金等费用的房产，从其定义上就可以知道，小产权房是处于法律保护范围之外的房产，其既不能让农民合法获得土地增值的收益，亦不能保障购房者的权益。

  小产权房的出现是现有土地制度不完善所导致的，而其非法的地位又让购房者以及农民都无法得到法律的保障。这就让小产权房的处境显得极为尴尬。“383”改革方案在土地制度方面有意让小产权房合法化，这是对土地拥有者以及房子所有者的保障。

  集体土地入市

  针对集体土地所出现的问题，“383”改革方案并没有继续此前的调控土地市场的政策思路，而是减少了政府的干预，将集体土地纳入市场调控的范围内，使得其调控变得长效，这对集体土体以及房地产的都有深远影响。

  据了解“383”方案对集体土地的建议是：“在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。”

  按照现行的土地管理制度，城市土地归国家所有，农村土地属集体所有。农村集体土地不能进入城市建设，必须经过征地变为国有土地。而低价从农民手中征地再高价卖出成为很多地方政府重要的收入来源，这就是“土地财政”。这种土地二元结构导致农民享受不到土地增值带来的益处，成为征地拆迁矛盾多发的根源。

  基于此，一些专家建议将农村集体土地直接入市作为改革土地管理制度的重要突破口。而“383”方案与此契合，建议允许农村集体土地入市，与其他土地享有平等的权利。据报道，农业部政策法规司原司长郭书田曾对此表示，解决土地的市场问题，将农村集体所有制与城市土体一样纳入市场化的路径是具有可行性的。

  目前，土地制度的问题最突出的是，农民对土地的产权没有得到应有的保障，土地转让、建设所得的利润分到农民头上的很少。由于一些地方政府对土地市场的垄断，在土地营收上政府得到的是大头，在很大程度上，土地收入是地方财政最主要的来源。

  因此，农民与政府的矛盾显现，要保护农民的权益，让其得到应有的保障与收入，就必须实行土地改革。而实行土地改革，不是仅仅提高征地补偿标准就行了的，最关键的是要放松地方政府对土地的垄断，让土地进入市场化，让市场的供求关系决定土地的价格，让政府充当监督、制定规则的角色，这才是长远机制。

  此改革方案，将从根本上打破地方政府对土地市场的垄断定价，有利于土地顺畅进入供应市场，从而降低土地交易成本和地方政府的垄断租金，减少因圈地和拆迁导致的社会矛盾。

  根据此前的一份调查报告显示，全国城镇建成区有5700万亩，而农村集体建设用地却有2.84亿亩，是前者的5倍。如果这部分集体建设用地可以直接入市，意味着房地产市场增加了一个庞大的资源供应渠道。由此，房地产市场将增加巨量土地供应，将根本上缓解长期以来土地有效供应不足的问题。而房价问题或也因此得到一定的缓解。

  农村集体土地入市，不仅是转变土地经济方式、实现土地制度改革的重要路径，而且也将使农民受益。在现有的土地制度下，一部分农民其实并没有因为农村用地被占用而得到同等的、符合当时生活条件水平的补偿，土地的很大一部分收入就归到了地方财政收入里。弱化政府的把控，强化市场的功能，或将是农民的收入有所提高，并提升农民的生活水平，这对人民、对社会都是有利的。

  但是在看到农村集体土地入市的种种优势的同时，也应注意急切地将政府淡化在土地市场之外时，可能会导致的不良后果。可以看到，目前，地方财政的主要来源是土地收入，且相当一部分是来自于农村土地。而集体土地入市，将会使地方财政的支柱被折断，也就可能给地方财政带来严重影响。

  基于此，有专家认为，集体土地入市是改革的好手段，但也不能操之过急，在实施改革的同时，也应注意建立地配套措施，以防地方财政的措手不及和地方财政与中央财政、农民之间的矛盾激化。

  因此，方案建议，率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税，此举将有效地扩大地方财政收入，从而减少对土地财政的依赖，使改革能更有效地进行。

  小产权房有条件转正

  “383”改革方案中针对土地制度改革的另外一个建议是，小产权房有条件转正。方案明确指出了：在现有土地权属基础之上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权；在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题；对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。

  小产权房已经存在多年，这是房价不断提高，土地制度不完善等原因遗留下来的问题，据了解，现在小产权房在楼市中占据相当一部分比例。全国工商联调研显示，1995至2010年间全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%；小产权房的销售对象为城镇居民，对城镇常住人口而言，已成为重要的住房来源之一。

  面对这众多的小产权房，民间也次有将小产权房合法化的声音出现，但是都未能改变其“非法”的处境。而此次的“383”改革方案则直面了小产权房大量存在这一事实，并建议有条件转正。

  据了解，1999年，国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中明令禁止城镇居民到农村购买集体土地房，即所谓的“小产权房”。2007年12月，国务院办公厅又发文重申农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。2011年4月国土部又出明规，对于已经建好或者已经售出的小产权房，不得办理土地登记，不允许以任何方式补办土地审批手续。

  到如今，“383”改革方案，终于将小产权房的问题提到公众的面前，使购买小产权房的购房者看到了希望。如果此方案等顺利实施并得到落实，购房者在补交了一定的土地出让金之后，能够使小产权房合法化，这将会让购房者的产权得到保障，也将会缓解紧张的楼市供求关系，缓解城市商品房供应不足的问题。

  在看到小产权房合法化的希望之光的同时，我们亦须面对现实情况，小产权房的存在时间以及存在数量都不少，其转正不是短时间就能实现的。不可否认的是，小产权房的转正之路是一个漫长的改革过程，“383”改革方案的推进亦是一个循序渐进的过程，短期内很难看到成效。

  此外，有观点认为，小产权房有条件转正，还面临诸多实际运作问题，必须要完善配套法律和制度。而且小产权房合法化需缴纳的土地出让金的标准的制定都是一个很难把握的难题，如果标准太高，已经购买小产权房的群体不愿支付，如果标准过低，则又让小产权房变成了套利工具，更加助长小产权房的蔓延。

  在小产权房转正的路上，还有法律法规等各种各样的问题都不容忽视，需要全盘考虑，细心研究每一个问题，谨慎地走好每一步。任何事情都不可操之过急，何况是这么多年遗留下来的小产权房的问题呢？