编者按 新型城镇化是本届政府的工作着力点。16日，国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，为未来七年的城镇化提出发展要求。《规划》承 认，中国的城镇化存在建设用地使用低效、空间分布不合理、“城市病”突出等问题，并提出“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”、“人 均城市建设用地严格控制在100平方米以内”等目标。

  十大关键词读懂国家新型城镇化规划

  近日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》）。据悉，《规划》是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划，人民网财经记者特梳理了十大关键词，让读者快速读懂《规划》内涵。

  关键词一：以人为核心

  以 人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。《规划》指出，以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民 化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

  关键词二：1亿人进城

  《规划》指出，城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

  关键词三：积分落户

  特 大城市可采取积分落户制，有序推进农业人口市民化。《规划》提出，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落 户条件。以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理 放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规 模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

  关键词四：农民工参政

  《规 划》提出，完善农业转移人口社会参与机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代会代表、人大代 表、政协委员中农民工的比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。

  关键词五：主攻中小城市

  《规 划》提出，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展 特色产业。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗 机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成 为中小城市。

  关键词六：住房信息联网

  《规划》还提出健全房地产市场调控长效机制。调整完善住房、土地、财税、金融 等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。各城市要编制城市住房发展规划，确定住房建设总量、结构和布局。确保住房用地稳定供应，完善住房用地供应机 制，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政 策，支持合理自住需求，抑制投机投资需求。依法规范市场秩序，健全法律法规体系，加大市场监管力度。建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房 信息联网，推进部门信息共享。

  关键词七：扩大社保覆盖面

  《规划》强调，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险 费率。完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参 加当地城镇居民基本医疗保险。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险 制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例。推进商业保险与社会保险衔接合作，开 办各类补充性养老、医疗、健康保险。

  关键词八：培育中西部城市群

  《规划》强调，加快培育成渝、中原、长江中游、哈 长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。加大对内对外开放力度，有序承接国际及沿海地区产业转移，依托优势资源发展特 色产业，加快新型工业化进程，壮大现代产业体系，完善基础设施网络，健全功能完备、布局合理的城镇体系，强化城市分工合作，提升中心城市辐射带动能力，形 成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的新型城市群。依托陆桥通道上的城市群和节点城市，构建丝绸之路经济带，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区 域大合作。

  关键词九：完善交通

  《规划》提出，完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化城市群之间交通联系，加快 城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用。到2020年，普通铁路网覆盖20万以上 人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖 全国90%左右的人口。

  关键词十：生态文明

  《规划》指出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。

  稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。（贾兴鹏）

  以人为本是最大亮点

  新出台的新型城镇化规划，明确提出了有序推进农业转移人口市民化、城镇化格局更加优化、城市发展模式科学合理、城市生活和谐宜人、城镇化体制机制不断完善五大目标。

  国 家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎表示，规划最大的亮点是以人为核心。他认为，规划主要回答了两个问题，一个是怎样成为市民，享受跟市民一样的 公共服务；第二是市民怎么样能过上优质生活。值得一提的是，规划还提出了6年内1亿人进城落户等明确的数量指标和具体措施。“规划里提出了，比方说讲到了 基本公共服务，讲到提高农民工随迁子女接受教育比例，城镇各类劳动力接受免费技能培训覆盖率，城镇常住人口基本养老保险覆盖率提高等等，通过这样一些具体 指标来实现以人为本。”

  目前中国常住人口城镇化率为53.7％，户籍人口城镇化率只有36％左右，不仅远低于发达国家80％的平均水 平，也低于人均收入与中国相近的发展中国家60％的平均水平，还有较大的发展空间。有学者指出，随着中国城镇化水平持续提高，大、中小城市建设将需要修建 铁路、公路等交通设施，以及电力、燃气、自来水和污水处理等基础设施，这意味着创造大量投资需求和就业机会。

  在这份规划中，明确提出了三大重点任务，将重点解决农民工落户，棚户区和城中村改造、中西部地区城镇化等问题。冯奎表示，这些内容在政府工作报告中都有具体体现，具有较强的可操作性，规划的实施将有利于中国经济。

  冯奎说：“新型城镇化很重要的方面是具有很多方面的作用，不单纯是拉动内需，比方说对于促进区域的协调发展具有重要意义，也能促进产业升级，通过解决农民工在城市落户，可以有效拉动内需，在这些方面都会带来很多方面的利好因素。”

  这 份规划还指出将在2020年前实现全国住房信息联网。按住建部预想，去年6月底住房信息联网工程将扩展到500个城市。不过“大限”已过，这一目标依然 “难产”。全国住房信息联网能否如期实现？中国国际经济交流中心研究员马庆斌说：“从新一届政府上台以后，我个人感觉从他们这个改革的决心和力度来看，应 该讲这个目标是可以实现的。关键就是不动产的覆盖面和信息的真假，这个由谁来评判，由谁来监督，它的惩罚机制、奖励机制都应该要予以制定或者公布，我想这 个是最重要的。”

  马庆斌建议，人口流动应通过市场的手段引导，并兼顾公平。“它肯定是有一个规模经济的问题，当规模过大就会产生规模不 经济的问题，比如说交通拥堵的问题，环境污染的问题等等。不是说用简单地行政的命令，说你不能来或者哪些人不准来，要采用一种新的办法，用市场的办法来引 导人口规模合理化，对所有的城里城外的人都应该有一个公平。”

  （肖中仁 戴珊）

  城镇化将构建“两横三纵”格局

  按照《规划》要求，将优化城镇化空间布局和城镇规模结构，构建“两横三纵”城镇化战略格局，东部城市群将继续产业升级，在更高层次参与国际合作和竞争；中西部城市群吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚。

  “两横三纵”，是指构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。

  东 部城市群参与国际竞争。京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全 国前列，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。科学定位各城市功能，增强城市群内中小 城市和小城镇的人口经济集聚能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。

  东部地区其他城市群，要根据区域主体功能定位，壮大先进装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业，推进海洋经济发展。

  中 西部城市群吸纳返乡者。中西部城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显的重点开发区域，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市 场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化 战略格局中发挥更加重要作用。

  加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。

  (菁华）

  “钱路”明确：允许地方政府发市政债

  去年，全国土地出让金为4.1万亿元，创下历史新高。

  3月16日发布的《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）对土地财政进行了批评，称加剧了土地粗放利用、加大了地方债风险。

  国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在接受每日经济新闻记者采访时表示，城镇化的资金来源中，土地收入会逐渐减少。未来将推行高效的城镇化，控制住房面积，控制城市边界，防止“空城鬼城”出现等。

  今 年全国“两会”期间，“土地财政”成为代表委员关注的焦点，一些代表委员认为，依靠土地财政是一种类似“毒瘾”的依赖症，必须下大力气戒除。易鹏认为，土 地财政有弊端，但短期内难以消除，地方没有土地财政，很多事情就没办法进行，而房产税的推出需要时间，且相比土地财政收入，盘子仍较小，“一些新的举措将 会成为新型城镇化建设资金的长期目标。”

  新型城镇经建设资金的来源，提到较多的就是市政债的发行。这次《规划》提到，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

  市政债的发行有利于解决目前地方政府大量隐性负债的问题，是“开前门堵后门”的重要渠道。国家发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣认为，地方政府融资改革方向即是给予其长期融资方式，其长期债券甚至是十年、二十年债券。

  按照 “建立规范透明的城市建设投融资机制”，其他渠道还有：创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重等。

  《规划》也制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

  另外，适当运用金融工具解决资金来源，新型城镇化建设资金将形成多管齐下的局面，也有利于倒逼现行体制的改革，“新型城镇化建设不是一蹴而就，将是一个漫长的过程。”易鹏说。