21日下午，财政部发表关于印发《2014年地方政府债券自发自 还试点办法》的通知，通知指出经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。并制定了 《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（以下简称《办法》），以加强对2014年地方政府债券自发自还试点工作的指导。

  近年来， 地方财政压力较大，地方债由此成为大家热议的话题。地方财政目前依旧面临巨大的资金需求，而地方债对于资金压力的缓解有一定作用，对于地方债是否开放一直 面临着争议。不过从此次财政部印发的《办法》来看，地方债自发自还已经迎来发展曙光，有专家表示，这是解决地方政府融资难的一项重要举措。

  地方债自发自还试点落实

  地方债是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是有财政收入的地方政府及地方公共机构共同发行的债券，以当地政府的税收能力作为还本付息的担保，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院等地方性公共设施的建设。

  地方债是地方政府筹集资金的方式之一，在地方财政压力渐行渐大的局面下，地方债的发行能缓解资金压力。

  据了解，为了增加地方政府的融资渠道，早在2009年就已经开始发行地方政府债券，不过当时的地方债是由财政部代理发行的。直到2011年，财政部才启动地方政府自行发债的政策，仅有4个试点省市推行，即浙江、广东省和上海、深圳市，由财政部代办还本付息。

  试点开始后，统计数据显示，2011年浙江省地方政府债券额度为67亿元，而广东省、上海市、深圳市分别为69亿元、71亿元和22亿元，四省市合计229亿元。

  2013年6月，山东省和江苏省也加入到自行发债的行列。对于山东的首次自发债，市场的反应较好，可以看到，其认购高且发行利率低，形成良好的发行状态，也反映出市场对地方经济发展的支持。

  地 方债的开放问题一直以来都是讨论较多的话题，本月19日，外媒报道称，我国下半年将允许10个省市自主发债时，引来诸多议论，但此消息却并未得到证实。直 到21日下午，有关地方债自发自还试点政策的传闻得到证实，财政部印发通知表示，上海、浙江、广东等10个试点省市实行地方债自发自还，较此前增加了4个 省市，且加入了自还这一项。

  此次试点城市中，不仅包括浙江、山东、广东、江苏四个东部较发达的省份和两个中西部省份江西和宁夏，还有上海、深圳、北京以及一个沿海城市青岛。分布较为广泛，且首次出现了中西部不怎么发达的省份，带有明显的试点意味。

  被选上的这些试点省市的政府负债情况相对良好，据了解，2013年宁夏和江西审计的政府总债务率分别为50.5%和68%，在同区域内算是债务率较低的省份，其偿还能力具有一定优势。

  浙江、广东、山东、上海等6个试点省市在2013年的发债总规模接近700亿元，较上一年增长30%以上，预计2014年其自行发债规模将继续扩大，加上新增的四个省市带来的发行规模，10个试点省市自行发债规模今年有望超过1500亿元。

  可 以看到，此前的地方债自发试点都是自发代还模式，即地方政府自行发放而由财政部代还。此次的自发自还与之不同，其自主性有所扩大。《办法》明确，试点地区 承担债券还本付息责任。试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。

  更大的试点范围和发债规模，并给予地方发债更大的自主权，这是与此前的地方债政策一脉相承的，有其进步性。对此，有专家表示，《办法》是此前推出的地方政府自行发债的升级版。

  虽 然《办法》对地方政府的发债规模有限制，但由平台公司债转向地方市政债，有其积极的一面。发债主体是地方政府，公信力更高，能有效降低风险，而且由政府发 行债券，信用高，利率低，能有效降低融资成本。地方债自发自还，省去了中央的审批环节，实行起来更为便利。为经济的发展提供了正面影响。

  风险效益并存限额发债

  中 国的地方债风险和效益并存，中国银行国际金融研究所副所长宗良这样认为，他表示，地方债务的总体规模是总体风险可控。土地财政有一定的风险隐忧。中国的债 务水平低于大多数的发达经济体，比金砖国家偏高一些，偿还期在于近期，地方举债的投资规模大、投资周期较长，期限错配有一定的风险，这个风险又使得这块的 效率比其他国家都好。

  地方债自发自还有其积极作用，但是对可能产生的风险也不能忽视。中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君认为，如果不限制地方债的发行额度，盲目发行，将对宏观经济稳定造成严重的负面影响。

  对 地方政府的偿债能力必须严格量化，在地方政府的偿债能力和政府债务指标上限之内，决定发展规模。在投资项目的选择上，也应有章可循，尽量避免投资项目的失 败结果。此外，地方债的预算须完整透明丙接受公众的监督，如此一来，地方债的发行才能做到在尽量避免风险的情况下发挥其积极作用。

  有限额地发行地方债，对风险的把控有一定作用。国家信息中心经济预测部主任祝宝良20日表示，地方债现在的发行量不会太大，中央政府将给地方政府一个额度，在额度内由地方政府自己发行。

  《办 法》中也明确指出，自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。试点地区发行政府债券实 行年度发行额管理，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2014年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。

  20日，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，指出规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

  此 外，《意见》还明确表示，对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制 度。建立健全债务风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险。根据媒体报道，经国务院批准，广东省2014年政府债券规模控制数为148亿元。

  地方债自行发行将有利于城市的基础设施建设，有利于缓解地方融资平台的风险，中国人民银行此前在《中国金融稳定报告》中表示，地方政府融资平台贷款逐步进入还债高峰期，约37.5%的贷款在2015年内到期，今年约有2.4万亿元地方债到期。

  祝宝良表示，通过地方政府发债来解决融资平台发债的问题，将债务延后，对稳定地方经济增长具有积极意义。

  此外，《办法》还明确试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2014年政府债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4:3:3。可以看到地方债周期较长，发行长期债券可以缓解地方政府的偿债压力。

  就现在而言，很多债务的期限都在一年或两年之间，而基础设施建设又需要长期的资金投资，期限短对政府来说压力相对较大，一旦期限延长，可以有效减低利率成本。

  据报道，国泰君安首席债券研究员徐寒飞也认为，当前，地方债一个重要风险来源就是再融资压力。过去政府债期限较短，不到7年，地方债务不断滚动，借新还旧，利息越滚越大，融资成本高压力大，延长举债期限可替代一部分城投债，有利于降低地方融资成本，缓解再融资压力。

  地方债发行规模有限

  地方债以后有望成为政府融资的主要渠道之一，但是就目前而言，其规模发展受到一定限制。从2011年开始实施地方债自发试点以来，发行的债券规模很有限，数据显示，2011年4个试点省市发行的债券总额为仅为229亿元。

  2013年，6个试点省市的发债规模接近700亿元，而今年预计10个省市总发行规模有望达到1500亿元。总体来看，2013年包含财政部代发和地方自行发债的地方发债规模为3500亿元，而2014年的政府工作报告中指出，本年度由中央代地方发债4000亿元。

  根据国家审计署数据显示，截至2013年6月，全国地方政府债务总额已增至17.9万亿元，较2010年的10.7万亿增加了7.2万亿，增幅达67%，其中，平台贷款在地方政府债务余额中占到40%左右。

  此外，据Wind统计，2014年到期的城投债规模超过了3000亿元；其中，中长期城投债到期达1564.84亿元，滚动到期的短融城投债达1986.8亿，合计达3551.64亿，较2013年上涨67.34%。

  可 以看到，地方发债的规模与地方政府总债务相比，显得有些微不足道。由于目前自主发债的时间较短，2011年到现在不过3年时间，且试点数量较小，今年达到 试点数量的最高点，也只有10个省市，发债规模自然显得很小，对缓解地方政府的资金压力、置换地方旧债的效果均不甚明显。

  不过《办法》中对10个试点省市发债的规范是对其以后行为的促进，用以解决过去形成的债务规模，有些强人所难。不可否认的是，以后地方债自发自还，有地方政府自主发行、自己独立偿还，并自己承担风险，是未来地方债改革的方向。

  值得注意的是，自2011年财政部推行地方债试点自发代还政策以来，地方债发行规模在不断扩大，即使发行总量对整个债务规模而言是杯水车薪，但是其增长趋势不能忽视。其发行规模将随着试点工作的成熟以及试点地域的扩大，将在地方财政中占据越来越重要的地位。

  德 意志银行大中华区原首席经济学家马骏4月初在《金融》杂志发表关于地方举债的改革路径的文章称，在短中期内，由财政部对地方政府的风险指标进行详细分析， 选择一批偿债能力和财政透明度、稳健性达到标准的城市，允许其发行市政债。中长期来看，应该争取使市政债融资占地方政府融资的比重提高到50%或以上。

  地方债自发自还顺势而来

  事实上地方债并非近几年才在我国有所发展的，据了解，早在20世纪80年代末至90年代初就已经出现，当时许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾发行过地方债券。有的属于无息发行，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者将其直接充当部分工资。

  1993年，地方政府发行债券的行为被制止，理由是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华人民共和国预算法》中第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

  这一规定，让地方债偃旗息鼓了十多年，直到2009年才重又开始实行地方债，不过是通过试点的方式进行的，而且发行由财政部代劳。

  2011年10月20日，酝酿多年的地方政府“自行发债”终于迈出了新步伐。当日财政部公布，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。

  可 以看到，地方财政收入的主要来源是土地收入，土地收入也为地方政府偿还债务做出了很大贡献。2013年6月，国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性 债务审计结果》显示：18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。2012年6000亿的土地出让净收入连支付地方债的年利 息都不够。

  与此同时，今年的土地财政收入局面不容乐观，房地产成交不活跃，多地房价出现下跌的趋势，这就直接影响了开放商拿地的积极 性，导致一些地方政府出现土地出让困境。不仅如此，地方公共财政中很多方面的收入增长都不乐观，地方财政更为堪忧。加之地方债金额的逐年增加，还债压力和 公共设施建设带来的资金压力也在持续。

  基于此，地方政府就需要寻找其他的筹集资金的渠道。利用发行地方债券筹集资金的方式，随之引起众 人的期待和看好。毕竟，相较于地方融资平台，政府更具有公信力，更能规避风险。而且投资期限可以相对长一些，从利率结构的角度来看，其成本相对较低，对政 府经济的支撑有积极作用，对发债的对象也更有保障一些。

  专家称，以市场化的自主发债替代融资平台债务，是将来的趋势，通过发展透明化、 公开化的政府自发债券，逐渐剥离融资平台工资的政府融资只能，是必然。不过在地方融资平台占据较大市场份额，以及以政府为主体的地方政府债券的发展还处于 初期阶段的时候，二者并存的局面还将持续。

  在推进地方债自发自还试点的同时，地方债的公开、透明也是十分重要的，对此也有所规定。《办法》指出，试点地区按照市场化原则发行政府债券，遵循公开、公平、公正的原则。此外，对地方债的期限、额度、兑付等方面都有清楚的规范。

  复旦大学中国经济研究中心主任张军则认为，地方政府自主发债的最大好处是走向透明，建立自我约束的融资体制，对中国资本市场也是一个利好消息。

  地方债不断发展，并将逐渐成为主流的政府筹资方式，其作用也可见一斑。中国政法大学教授李曙光认为，自发自还试点的推出，走出了原先地方政府举债、中央提供隐性担保的框架，有助于提高地方财政自主权，推进阳光化举债。

  中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华认为，今年以来房地产市场的不景气加剧地方财政和融资压力，此次试点推出有利于推进地方债券的长期化，扭转当前畸形的土地财政，降低地方融资成本。

  地 方债的改革，对于当前中国的经济改革有非常积极的意义。由于GDP增速放缓，各地方的财政收入增长不容乐观，同时，房地产市场的低迷直接影响了地方土地财 政收入。帮助地方摆脱“钱紧”的窘境和对土地财政的依赖，地方债肩负的责任重大。此外，对投资和宏观经济也能起到一定的支撑作用，有专家表示。

  中金公司强调，地方政府债自发自还的意义在于，推动市场认识和接受地方政府的自主信用，日后《预算法》修改后，地方政府可以有合理的赤字规模，从而正式发债。