城市轨道交通建设中“投建管一体化”模式分析
[发布时间：2009-03-17 00:00:00 点击率：]

　　摘  要：随着我国宏观经济调控政策力度的加大，交通基础设施成为投资重点。城市轨道交通包括地铁和轻轨，具有大容量、高效率、低污染、集约化的特点，无论是建设速度，还是建设规模，正经历一个前所未有的发展期。目前全国各大城市都纷纷加入地铁建设的阵营中，但城市轨道交通建设发展模式如何选择，我们必须要认真思考。本文以成都地铁公司建设发展模式为例，从政府和企业角度出发，分析采用“投建管一体化”模式是一种很好的选择。

　　□  张谊明

　　为应对国际金融危机的冲击，在国际经济形势不景气、靠外向型经济拉动为主的发展模式受到严重影响情况下，中央制定了十条具体措施，计划到2010年总共投入4万亿元投资，扩大内需、促进经济增长。其中，铁路、公路等基础设施投资约2万亿元，是国家本次重大投资政策的重点方向，这无疑将快速推动中国各大城市实施城市轨道交通建设步伐。

　　随着我国经济的快速发展，城市化进程的加快，城市轨道交通进入了一个健康有序、快速发展的时期，目前已经建设运营里程近800公里，国家已批准近期建设规划的达16个城市，总计1800多公里，还有一些城市正在积极申报，一些城市已开展前期研究工作。中央4万亿的投资为各城市快速轨道交通建设创造了良好的外部环境，是中国轨道交通发展历程中难得的机遇，这也将成为地方政府竞相发展地铁项目的重要契机。各大城市纷纷加大投资力度和投资规模，北京在未来两年内将投资900亿元建设100公里的轨道交通，上海到2012年轨道里程将超过500公里总投资逾1500亿元，武汉政府将斥资3000亿元修建530公里的轨道交通网络，其中70公里力争于2012年建成；重庆则宣布斥资455亿元投资轨道交通建设，力争到2012年通车里程将达116公里。郑州、宁波、东莞等30多个城市也在不遗余力地争抢地铁建设的“入场券”。

　　一、地铁建设发展组织模式的客观评价

　　各个城市在实施建设地铁前期工作中，必须认真研究采用什么样的建设组织模式。当前，每个城市在各自城市轨道交通建设发展过程中，是选择“投建管一体化”的组织模式还是“投建管三分离”的专业化的组织模式有所不同。

　　“投建管一体化”组织模式，实施上简而言之，就是将地铁的投资、建设和运营由地铁公司这个惟一的载体来实现，完成投资、建设和运营过程，同时谋求地铁资源开发收益最大化；“投建管三分离”组织模式，是将地铁投（融）资、建设和运营分别由三个独立的主体来实施。建设公司的核心工作修建好地铁，建造完成地铁这一公共产品。融资职能由投（融）资公司进行资本金和银行借贷的统一协调，地铁建设完成后交由运营公司经营，这就是传统的“投建管三分离”组织模式。

　　“投建管三分离”的组织模式对完全市场化行业是很好的经营思路，可以充分引入竞争机制，体现专业化分工，降低成本。但地铁作为准公益性的公共产品，工程建设中实行投建管相分离，容易产生深刻的矛盾，投（融）资公司只考虑融资，最大限度地满足地铁建设资金需求，不考虑或者很少考虑融资成本，这会给运营公司的经营带来较大的还本付息压力，运营公司的真实经营业绩也很难评价；建设公司按照设计要求进行地铁的建设，没有长远地规划地铁经营，忽略了如商业资源开发及地铁运营边界条件等因素，很可能会出现工程结构设施不完善的情形，如施工设计不合理、没有商业规划等，造成建设成本过高，这包括由于追求结构的安全性形成的过高投入及后期为满足商业和运营条件而支出的改建成本；建设公司建成地铁后，由于在建设期间没有充分考虑运营的因素，建设和运营两环节会出现脱节。实践表明，在运营模式不确定和专业设备人员未提前介入的情况下，建造的设备系统难以满足运营需求。地铁工程的建设和运营两个主体之间会出现大量矛盾，往往谁也不会对此负责，这在地铁建设城市中有前车之鉴。此外，从系统工程角度来规划地铁投资、建设和运营至关重要，三者分离，不仅会造成重复投资浪费，也会增加政府协调工作的难度。总而言之，“投建管三分离”组织模式，容易造成经济成本过高、责任不清、后期运营效益不理想等诸多情形。

　　相对于“投建管三分离”的组织模式存在的弊端，“投建管一体化”组织模式有着很明显的优势。从政府角度，地铁建设要满足城市规划，引导城市发展，实现土地资源与交通资源整合，及地铁和其他交通工具之间的有效换乘。一体化的模式能综合考虑政府的这种功能定位；从地铁公司角度，在遵循“建设是手段，运营是目的，效益是目标”的理念下，根据业务需求设立相应职能部门，以投资（代表政府履行业主职能）、建设、运营为主要业务，其他如房地产、广告、商业业态等经营为辅助业务。这样高度集中地铁各种资源，可以充分共享和强力整合不同建设阶段的人力资源、设备资源，发挥在人力、资金等方面的协同作用，实现资源配置的低成本和协调过程的及时性。在这种组织模式下，投资要考虑融资成本、投资进度及还本付息能力，建设要考虑经济性（工程建设成本及大客流车站地下空间商业设施成本）和运营的需求，运营要参与前期建设并提出满足运营需求的建设条件，形成“建设为运营，运营为效益，效益为更好地建设”的一个良性经济循环。从组织设置、机制、职能等多方面解决建设过程中投资、建设和运营协调中出现的矛盾，实现地铁效益的最大化，创造后期运营的和谐，保证地铁建设的可持续性。

　　二、成都地铁建设发展模式的优势分析

　　成都市在地铁建设中采用了“投建管一体化”发展组织模式，主要考虑了以下几方面的优势：

　　1、地方政府对该组织模式运行有较深刻认识。

　　作为主导城市地铁建设的成都市地方政府，对“投建管一体化”组织模式的重要意义有充分的认识，在政策上予以肯定和支持。同时，鼓励地铁公司利用修建地铁契机，充分挖掘地铁资源的开发，以积极眼光看待地铁工程建设投入与产出，最大限度地降低后期政府财政补贴承担，创造地铁公司盈利空间。

　　2、地铁企业充分考虑到经营长远性和持续性的问题。

　　成都地铁公司全局谋划，充分考虑融资、投资及地铁运营和商业资源开发，实现财务上运营成本最小，最大限度地利用地铁资源优势获得收益，弥补亏损，提升企业可持续经营能力。

　　3、地铁公司具备较强的资源整合能力。

　　“投建管一体化”组织模式，涉及到地铁工程的规划、投资、建设、运营和资源开发等诸多方面资源整合，因此作为承担这些职能的企业必须具备较强的资源整合能力，才能充分发挥该组织模式的优势。

　　4、企业进行了科学的组织机构设置和人力资源管理。

　　实施这一组织模式的企业必须根据模式的特点，需要创造性地对组织结构进行设计。成都地铁在公司组织机构上设置相应的规划、投资、建设、运营、资源开发等专业部门，明晰其职责，同时建立确保这些职能部门间充分沟通和配合的组织机制，配置相应的管理、人力等资源。

　　（作者单位：成都地铁有限责任公司）