稿件撰写 段海

十二届全国人大一次会议明确提出，2013年将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。为应对国际金融危机，我国2008年11月启动了新一轮积极财政政策。实施积极的财政政策，是应对危机的有效举措，对扩大内需、保持经济增长，促进结构调整、转变发展方式和改善保障民生、促进和谐社会建设方面的起到了重要的作用。

积极财政政策：

扩大内需 促进经济发展

2008年11月5日，国务院召开常务会议，决定实行积极财政政策，综合运用预算、国债、税收、补贴等政策工具，着力扩大内需，促进经济发展，推动经济结构调整，保障和改善民生。内容包括：

扩大政府公共投资。2008年，国家投入4万亿元资金应对金融危机。2008年四季度中央增加投资1040亿元，2009年增加投资5038亿元，2010年增加投资6505亿元，累计投资达到12583亿元，比中央政府两年新增投资1.18万亿元的计划增加了783亿元。中央政府公共投资重点用于支持保障性安居工程、农业基础设施及农村民生工程、教育卫生等社会事业、自主创新和经济结构调整等方面，带动地方和社会投资总规模超过4000亿元。

推进结构性减税和税费改革。作为结构性减税和财税制度创新的重大举措，营业税改征增值税2012年1月率先在上海启动改革试点，之后采取“雁阵”扩围方式，陆续将北京、江苏等11省市纳入改革试点，去年，12省市102.8万户试点纳税人直接减税达426.3亿元，整体减税面超过90%，其中以中小企业为主体的小规模纳税人平均减税幅度达到40%。统一企业和个人的税收制度，修订个人所得税法，提高起征点，调整工薪所得税率结构和个体工商户生产经营所得税率级距，降低中低收入纳税群体的税负。推进成品油税费改革，提高部分密集型产品、机电产品等受金融危机影响较大产品的出口退税率，降低部分进口商品关税，对730多种商品实施了较低的进口暂定税率。对小微型企业实施税收优惠政策，延长减半征收企业所得税政策执行期限并扩大范围，规范农产品初加工企业所得税优惠政策，对符合条件的家政服务企业收入免征营业税。清理取消不合理、不合法的收费项目，降低偏高的收费标准。

适当扩大财政赤字和国债规模。在财政收支增长面临较大压力的背景下，适当扩大财政赤字和国债的规模，保持一定的增量调控能力。2009年，中央财政赤字7500亿元，加上代地方发行的2000亿元债券，全国财政赤字达到9500亿元。2010年达到10500亿元。2011年财政赤字有所下降，达到8500亿元。2012年又上升至1万亿元。有关部门建议，2013年财政赤字应适当扩大至1.5万亿元。尽管财政赤字大幅度增加，但赤字占GDP的比重（即赤字率）仍然控制在3%以内，国债余额占GDP的比重（即国债负担）控制在20%左右，既确保了应对金融危机冲击的刺激力度，又是国力可以承受的，总体上是安全的。

提高城乡居民收入促进消费。稳步推进收入分配改革，提高城乡居民特别是中低收入者收入，以逐步增加居民收入和扩大消费；进一步增加农民补贴，提高主要粮食品种最低收购价格水平，增加农民收入；提高城乡居民最低生活保障标准，连续增加企业退休人员基本养老金，提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标准；努力扩大就业，落实高校毕业生学费补偿和国家助学贷款代偿政策，不断完善职业培训补贴制度，安排农村劳动力转移培训“阳光工程”补助资金，推进农村贫困劳动力培训“雨露计划”；支持落实最低工资制度，不断提高最低工资标准；健全家电、汽车、摩托车下乡和以旧换新政策；大力支持商贸流通体系建设，为城乡居民创造良好的消费环境；通过党的全国代表大会，庄严提出城乡居民人均收入翻一番的奋斗目标。

调整优化财政支出结构。坚持统筹兼顾、有保有压、突出重点的原则，财政支出向社会主义新农村建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和群众倾斜；加大对公共服务领域的投入，增加对“三农”、科技、教育、医疗卫生、社会保障、保障性住房、节能环保等方面的支出，着力保障和改善民生，2012年，中央财政用于民生支出的安排合计13848亿元；加大教育投入，确保实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标；加快推进社会保障体系建设，实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖；深化医药卫生体制改革，提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准，加快公立医院改革试点；扎实推进保障性安居工程建设，2010、2011、2012年安排新开工保障房分别达到580万套、1043万套、700万套；大力促进文化发展繁荣，保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度；倡导厉行节约，严格控制“三公”经费，大力压缩公用经费等一般性支出，降低行政成本。

支持经济结构调整和发展方式转变。大力支持发展现代服务业，2011年启动了北京中关村等5个现代服务业综合试点工作，2012年又新增深圳前海、湖南长沙、重庆两江新区三个试点地区；促进战略性新兴产业发展，2012年中央财政安排战略性新兴产业发展专项资金70亿元，通过参股创业投资基金、研发补助、重大产业创新发展示范、重大应用示范等方式，支持战略性新兴产业技术突破、产业化应用以及商业模式创新；支持产业研发和科技创新的支持，2012年，中央财政安排产业技术研发资金约40亿元，支持重大、关键、共性技术的研发、成果转化和产业化，促进重点行业企业提高自主创新能力；推进节能减排和生态保护，2011年选择北京、深圳、江西新余等8个城市作为第一批节能减排财政政策综合示范城市开展试点，2012年中央财政安排专项资金532亿元，推进节能减排重点工程建设。

积极财政政策：

贡献突出 问题明显

2011年12月26日，中共中央政治局常委、时任国务院副总理李克强在全国财政工作座谈会上表示，实施积极财政政策，为巩固应对国际金融危机成果、促进经济社会发展作出了重要贡献。的确，在应对国际金融危机，促进经济平稳较快发展过程中，积极财政政策发挥了重要作用，突出表现在以下几个方面：推动了经济平稳较快发展；提高了居民收入和生活水平；促进了经济结构调整和区域协调发展；进一步保障和改善了民生；推动了财税体制改革。但是，积极财政政策也存在一些突出问题。

对私人投资的“挤出效应”。政府投资对于民间投资的拉动效应和挤出效应并存，从这几年的实践来看，挤出效应更为突出，国家对基础建设的大规模投资，一定程度上排斥了私人经济主体的资金投入和市场份额，大量私人投资退出实体产业，转而寻找炒房等投机途径。另一方面，财政资金需要大规模的信贷资金配套，使得商业银行对企业的信贷资金供应量大量减少，抑制了企业投资。

债务风险加大。积极财政政策既包括庞大的财政增支内容，也包括频繁的减税和税收改革，这样增支减税的结果必然产生巨额财政赤字，为了弥补赤字，政府大规模增发国债，包括中央代发的地方政府债券，推高了国债依存度，虽然目前仍处在可以承受范围，但随着国债规模的不断扩大，有可能引发偿债危机，给我国财政安全运行造成较大冲击。

财政资金使用效率低下。国债投资偏重于资本密集、规模较大并且由政府包揽的基础设施等重点项目，投资周期长、收效慢，一些项目由于资金后期短缺出现停产停工，资金的使用效率不高、效果不佳。由于决策不科学导致的低效建设、重复建设的现象比比皆是，权力寻租现象屡禁不绝。

财政支出结构不合理。经济建设支出在财政支出中的比重仍然非常高，转移性支出占政府财政支出的比重较小，社会保障支出不足，科教文卫等支出难以满足社会发展的需要。

企业税负仍然较重。税收法律体系尚不完善，与我国企业特别是中小企业快速发展的现状不对称，缺乏促进企业发展的税收法律保障；促进企业发展的税收扶持没有体现在企业发展的各方面各环节，对中小民营企业的税收优惠与歧视并存，企业税收负担仍然较重。

加快政策转型：

调整结构 提高有效性

一方面，根据我国当前经济社会发展的现状，积极财政政策依然是必然选择；另一方面，宏观财政政策属于短期经济政策，它的长期化将大幅度降低政策效力。持续发挥积极财政政策的效力，必须加快政策转型，提高有效性。

继续推进结构性减税政策。中国经济已基本实现筑底回升，不需要、也不可能继续推出2008年那样大规模、超剂量的经济扩张政策。当前积极财政政策的着力点应该从扩大支出转到推进减税和优化支出上来。结合税制改革完善结构性减税政策，全面落实减轻企业税费负担的一系列政策措施，进一步清理规范行政性收费和政府性基金，取消不合理的涉企收费，降低偏高的收费标准，加大对小微企业的扶持力度。稳步推进营业税改征增值税和房产税改革试点，继续扩大试点范围，适当降低增值税的标准税率，减轻企业负担；合理调整消费税范围和税率结构，全面改革资源税制度，研究推进环境保护税改革。

推动结构调整和经济发展方式转变。按照十八大提出的“把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”的要求，坚持“四个着力”和“五个更多依靠”，发挥积极财政政策作用，大力推动结构调整和经济发展方式转变。加大对战略性新兴产业的财政资金支持力度，同时辅以税收、信贷、利息优惠政策，支持重大产业创新发展工程、重大创新成果产业化等项目，尽快培育产业发展新引擎。加大转移支付力度，支持欠发达地区发展，加大国家预算内资金对农村和西部地区基础设施、铁路、节能环保等重点领域项目建设的支持推进节能减排，加快发展新能源、可再生能源和清洁能源，促进循环经济发展。支持实施重点生态保护工程，巩固退耕还林成果，完善森林生态效益补偿和林业补贴政策，继续加强对高耗能、高排放行业和产能过剩行业投资的控制。

千方百计扩大内需。更加注重扩大内需特别是消费需求，切实保持经济平稳健康发展。稳步推进收入分配改革，提高城乡居民特别是中低收入者收入，进一步扩大中等收入群体的规模，增强居民消费能力。扩大节能与新能源汽车示范应用推广规模，支持文化、体育、健身等消费，鼓励社会资本举办养老、康复等服务机构，促进消费结构升级。切实落实鼓励引导民间投资的财税、金融政策措施，支持民间资本进入铁路、市政、金融等领域，进一步实现投资增长由政府主导向自主增长的转变。

更加注重保障和改善民生。进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。坚持突出重点，尽力而为、量力而行，加大对教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、公共文化等的支持力度。加大强农惠农力度，增加农业水利的投入和农机购置补贴规模，健全农资综合补贴政策，积极推进种粮大户补贴试点，逐步扩大补贴试点范围。促进贫困地区、民族地区等发展，推动城乡发展一体化和城镇化建设。树立“过紧日子”思想，严格控制行政经费等一般性支出，努力降低行政成本。

切实提高财政资金使用效率。加强财政科学化、精细化管理，强化绩效管理理念，提高财政资金使用效益。积极推进财政监督的法制建设，科学划定财政监督的权力边界，强化财政监督制衡，提高预算公开性和透明度，不断创新财政监督的方式方法。加强地方政府性债务管理，建立一套可控风险和可持续的地方融资制度和法纪，强化国家综合部门对各地融资规模的监督、指导和协调，强化各级人大对政府融资的审批和制约，强化金融市场监管部门、审计部门的监控和审计，有效防范地方债务和地方政府融资平台风险过度积累。